Mersin Üniversitesi Öğretim Üyesi Yüksel Akkaya'nın İşsizlik Sigortası Kanunu ile ilgili bir araştırma yazısını çok ilginç bulduğum için ekliyorum. Öyle sanıyorum ki sizde ilginç bulacaksınız.

İŞSİZLİK SİGORTASI KANUNU VERSUS SPEENHAMLAND'IN YOKSULLAR KANUNU
Yüksel Akkaya*
Türkiye'de uzun yıllar sözü edilmesine rağmen, işsizlik sigortasına yönelik yasal düzenleme nihayet 4447 sayılı yasa ile yapılmış, 8.9.1999 tarihinde de Resmi Gazete'de yayınlanmış, 1.6.2000 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Ancak bu yasal düzenlemenin "işsizlik sigortası" sıfatını hak edip etmediği ise tartışılması gereken önemli bir sorun olarak ortada durmaktadır. Yasadaki işsizlik ödeneğine ilişkin düzenleme 18. yüzyılın sonu ve 19. yüzyılın başı İngiltere'sinde uygulanan ve "yaşam hakkını" sağlamaya yönelik Speenhamland'ın Yoksullar Kanunu'ndaki (SYK) yaklaşımın izlerini taşımaktadır. Bu nedenle, İşsizlik Sigortası Kanunu'na (İSK) Yoksullar Kanunu demekte bir sakınca olmasa gerek.
Speenhamland Yoksullar Yasası, 6 Mayıs 1795'te düzenlendi. Büyük bir bunalımın yaşandığı bu dönemde, Newsbury yakınındaki Speenhamland'de Pelikan Hanı'nda toplanan Berkshire yargıçları, yoksullara kazançlarından bağımsız olarak belirli bir asgari gelir sağlanması için, ekmek fiyatlarına göre ücretlerin desteklenmesine karar verdiler. Yargıçların ünlü önerisi şöyleydi: Belirli nitelikteki bir galonluk bir somun ekmeğin 1 şilin olduğu durumda, her yoksul ve emekçi geçimi için haftada 3 şilin, karısının ve diğer aile bireylerinin geçimi için de 1 şilin 6 peni alacaktır. Bu, ya kendisinin veya ailesinin emeğiyle, ya da bu amaçla konulan vergi gelirleriyle sağlanacaktır". Bu yasa yoksullara yaşama hakkı tanıma amacı gütse de gerçekte yoksullar için bir ölüm tuzağına dönüşmüştü (Polanyi, 2000: 127). İSK'nın işsizlik ödeneğinin de asgari ücret alırken (182 milyon TL) işsiz kalanlar için asgari ücretinin yüzde ellisi kadar olacağı (91 milyon TL) düşünüldüğünde benzetmenin yersiz olmadığı anlaşılacaktır. İşsizlik ödeneğinin en üst sınırı ise o günkü asgari ücrettir, yani bugün için 182 milyon TL'dir! Bu kadar düşük ödenek alan işsizden ek gelir getirici başka bir işte ücretli olarak çalışmaması da istenmektedir. Tersi durumda, bu ödenek kesilecektir.
İşsizlik sigortasının temel felsefesinde Speenhamland Yoksullar Yasası'nın yaşam hakkı tanımayı amaçlayan yardım düşüncesi değil, tersine işsizlik riski ile karşı karşıya kalarak uğranılan gelir kaybının yaratacağı sakıncaların ortadan kaldırılması amacı yatmaktadır. Böylece, işsiz kalanlara işsizlik ödeneği aracılığı ile bir ekonomik güvence sağlanmaya çalışılır. Bu ödeneğin düzeyi ise işsizlik sigortasının felsefesine bağlı olarak değişir. Talebi canlı tutma isteği taşıyan uygulamalarda ödenek yüksek iken, çalışmayı teşvik eden yaklaşımlarda ödenek düşüktür. Türkiye'deki düzenlemenin, bu iki yaklaşımın da ötesinde bir "yaşam hakkı tanıyan sosyal yardım" özelliği taşıdığını söylemek daha doğru bir değerlendirme olacaktır. Bu "işsizlik ödeneği" adı altındaki yardımın süresinin çok kısa tutulması ise bir başka kısıtlayıcı düzenleme olarak, sosyal yardımı da anlamsız kılmaktadır. Çalışmamayı teşvik edeceği kaygısı ile uzun süreli bir ödemeden kaçınan İSK'daki düzenlemeye göre gerekli koşullara sahip olan bir işçi en çok 300 günlük ödenek alabilecektir. Yani kısacası, en çok bir yıl ödenek alabilecektir.
İSK'yı hazırlayanlar ILO'nun işsizlik sigortası ile ilgili olan 44, 168 ve 102 sayılı sözleşmelerinden yararlanmışlar, ILO normlarının alt sınırına yakın düzenlemeler yapmışlardır. Örneğin ILO'nun 168 sayılı sözleşmesi ödenek miktarını yüzde 45'ten az olmayacak şekilde düzenlemişken, İSK da bu oran yüzde 50 olarak benimsenmiştir. Oranın bu kadar düşük tutulmasının arkasındaki gerekçe ise emek piyasasına yönelik kaygıdır. İSK'yı hazırlayanlardan biri olan Kenar'a göre (2000: 58) "işsizlik ödeneği işsizliği teşvik eder, işsizlik süresini uzatır. Çünkü, insanın çalışmadan para alması, onun tekrar işe girmesini önler. (...) Yasa'da işsizlik sigortası uygulamasının Türkiye'de istihdam yapısını olumsuz etkilememesi, bilakis olumlu; hangi yönlerde olumlu etkileyeceği düşünüldü ve ona göre hazırlandı." Düşünce bu olunca, "işsizlik sigortasının işsizliği teşvik etmemesi esası" benimsendi. "Çünkü asıl olan, işsize uzun süre ve cömert para vermek değil, işsize bir an önce tekrar iş kazandırmak" yaklaşımıdır. Bu yaklaşımda, işsizlik sigortasının durgunluk dönemlerinde talep ayarlayıcı bir unsur olarak değerlendirildiğini ileri sürmek zor. Zaten, N. Kenar da "iktisaden böyle bir sigorta konumunun olması yararlıdır" derken, zımni olarak böyle bir amacın taşınmadığını, ancak mevcut düzenlemenin biraz böyle işlev üstleneceğini de dile getiriyor.
Bu sosyal yardım niteliği taşıyan işsizlik ödeneği aslında işçiden sigorta primi adı altında alınan pay işçinin ödenmemiş ücretinin bir parçasıdır; Mandel'in (1991) ifadesi ile işçinin "elkonulan ücretidir". İSK'daki düzenlemeye göre sigortalı işçinin aylık brüt kazancı üstünden yüzde iki sigortalı işçi, yüzde üç işveren, yüzde iki devlet prim ödeyecektir. Kesintilerin oranının büyüklüğü ya da düşüklüğü aslında büyük önem taşımaktadır. İşsizlik ödeneğinin düzeyini de belirleyecek olan bu kesinti oranlarının yüksek olması ödeneğinde yüksek olmasını gerektirecektir. Bu durumda işsiz kalanlar emek piyasasında yıkıcı bir rekabete yol açmazlar, ücretlerin düşürülmesi üzerinde baskı oluşturmazlar. İSK'daki düzenlemeye bu açıdan bakıldığında ise primlerin ve buna bağlı olarak da işsizlik ödeneğinin düşük tutulduğu görülmektedir.
Kuşkusuz İSK'nın tek olumsuz düzenlemesi işsizlik ödeneği değildir. Yasa hiç çalışmamış olanları kapsam dışında tuttuğu gibi, çalışanların tamamını kapsam içine almamıştır. Örneğin, memurlar, sözleşmeli personel, tarım işlerinde ve ev hizmetlerinde çalışanlar kapsam dışı bırakılmıştır. Kuşkusuz kapsamdaki sınırlama sadece bunlardan ibaret değil. Bir de yasanın kapsamına girmekle birlikte İSK'dan yararlanamayanlar var. Prim esasına göre bir düzenlemeyi benimseyen yasa, işsizlik ödeneğine hak kazanmak için belli koşullar koymuştur. Bu koşullları içeren düzenlemeye göre, "hizmet akitlerinin sona ermesinden önceki son üç yıl içinde en az 600 gün sigortalı olarak çalışıp sigorta primi" ödeyecek, ancak bu koşulun yanı sıra "işten ayrılmadan önceki son 120 gün içinde prim ödeyerek sürekli çalışmış" olacak. İşgüvencesi sağladığı ileri sürülen son yasal düzenlemeye rağmen Türkiye'de işçilerin İSK'da belirtilen koşullara uyacak sürelerde çalışması az sayıdaki işçi için geçerlidir. Bunlar kamu kesimindeki işçiler ile özel kesimde büyük işletmelerde çalışan işçilerdir. Yasa kapsamındaki işçilerin büyük çoğunluğu ise hem işgüvencesinden yoksun oldukları, hem de işverenlerin sigorta primlerini tam yatırmadıkları için İSK'dan yararlanma olanağından yoksun kalmaktadır. Böylece, İSK'nın kapsadığı işçi sayısı daha da azalmaktadır. Kapsamı daraltan düzenlemeler ne yazık ki bunlarla sınırlı değildir. İSK'dan yararlanabilmek için bir de hizmet akdinin feshi açısından koşul getirilmiştir. 1475 sayılı İş Kanunu'nun işverene bildirimsiz fesih hakkı veren 17/II. Maddesi nedeni ile işçi işten çıkarılmış ise İSK'dan yararlanamamaktadır. İşgüvencesine yönelik son yasal düzenlemede de yine aynı madde nedeniyle işçi işten çıkarılmış ise işçi işgüvencesi ile ilgili haklardan yoksun kalmaktadır. Uygulamada işverene büyük kolaylık ve olanaklar sağlayan 17/II maddesi genellikle işverenlerce kötüye kullanılmıştır. İSK, İş Kanunu'nun 17/II maddesine yollama yaparak İSK'dan yararlanacak olan işçi sayısını dolaylı yoldan azaltarak, kapsamı daha da daraltmıştır. Yukarıdaki bilgiler ışığında İSK'nın kapsam açısından oldukça yetersiz bir düzenleme içerdiği anlaşılmaktadır. ÇSGB'nın (2002: 162) verilerine göre son üç yıldır ortalama olarak 1.5 milyon kişi işten ayrılmasına rağmen İSK'nın işsizlik ödeneğinden yararlanan işçi sayısının eylül ayı itibari ile sadece 39.333 olması ise durumu oldukça açık bir şekilde ortaya koymaktadır.
İSK, emek piyasasının gereksindiği mesleki eğitimli işgücü yetiştirmeyi de benimsemiş görünmektedir. Yasaya göre İş ve İşçi Bulma Kurumu "işsizlik ödeneği alan sigortalı işsizlere mesleklerine uygun ve son yaptıkları işin ücret ve çalışma koşullarına yakın bir iş bulunması hususunda çalışmalar yapar. Kendilerine bu şekilde bir iş bulunamayanlara verilecek meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitiminin esas ve usulleri yönetmelikle belirlenir". İSK'da meslek geliştirme, meslek kazandırma, eğitimi verilmesinin gerekçesini ise N. Kenar şöyle açıklıyor (2000: 61): " (...) teknolojik değişim ve bilgi toplumuna geçiş, istihdamda eğitim düzeyi yüksek, çoklu beceriye sahip, nitelikli, değişen üretim biçimlerine çabuk adapte olabilen yaratıcı işgücünü gerekli kılıyor. Bunu sağlayabilmek için ise, işgücünün eğitilmesi gerekiyor. (...) hayat boyu istihdamda kalabilmek, hayat boyu eğitimle mümkün hale geldi". Böylece, "işsizlik sigortası ile 'mesleki eğitim' ve 'işe yerleştirme' faaliyeti arasında doğrudan bir bağ" olduğu yaklaşımı kısmen de olsa yasal düzenlemeye içerilmiş olunuyor (Güzel-Okur, 1999: 354).
Milyonlarca işçiden, işverenlerden ve devletten alınan sigorta primlerinin ulaşacağı meblağ da kuşkusuz büyük olacaktır. Bu durumda bir de bu "mali kaynağın işletilmesi" sorununa çözüm bulmak gerekecektir. İSK, "piyasa şartlarında kaynakları değerlendirmek" için bir İşsizlik Sigortası Fonu kurulmasını benimsemiş, Fonun yönetimini devlet (2), işçi (1) ve işveren (1) temsilcilerinin bulunduğu Fon Yönetim Kuruluna bırakmıştır. İşsizlik Sigortası Fonunda biriken meblağ nasıl değerlendirilecektir? Bu sorunu yanıtını da işsizlik sigortası fonu türünden "tasarruf sandıklarını" değerlendiren Marx'a bırakalım (1992: 61-62): "Tasarruf sandığı, öyle bir altın zincirdir ki, hükümet, onunla, işçilerin büyük bir bölümünü elinde tutar. İşçiler bu yolla yalnızca koşulların sürdürülmesinde yarar bulmazlar. Yalnızca, işçi sınıfının tasarruf sandıklarına katılan bölümü ile bu sandıklara katılmayan bölümü arasında bir bölünme meydana gelmekle kalmaz. İşçiler böylece, kendilerini ezen varolan toplumsal düzenin korunmasına yarayacak silahları, kendi düşmanlarının eline teslim etmiş olurlar. Para, ulusal bankaya geri akar, banka parayı yeniden kapitalistlere ödünç verir ve her ikisi karı paylaşırlar, ve böylece, halkın kendilerine düşük bir fazile verdiği -ve ancak bu merkezileşme sayesinde güçlü bir sanayi kaldıracı olabilen- paranın yardımıyla sermayelerini ve halk üzerindeki doğrudan egemenliklerini artırırlar".
Kapsamı açısından dar, işsizlik ödeneği açısından sosyal yardım özelliği taşıyan İSK bu haliyle ne yazık ki yeterli bir yasa özelliği taşımamakta, daha çok Avrupa Birliği'ne üyelik sürecinde bir eksiği gidermeye yönelik ihtiyacı karşılamayı amaçlayan zorunlu bir yasal düzenleme olduğu izlenimi vermektedir.
Kaynakça
ÇSGB, (2002), Çalışma Hayatı İstatistikleri 2001,Ankara.
Güzel, A.-Okur, A. R., (1999), Sosyal Güvenlik Hukuku, Beta Basım Yayın: İstanbul.
Kenar, N., (2000), "Metin Kutal'ın 'Türkiye'de İşsizlik Sigortası: Uygulamada Doğabilecek Sorunlar ve Çözüm Önerileri' Sunuş'una Yönelik Değerlendirme", TİSK, İşsizlik Sigortası Uluslararası Semineri, Ankara.
Mandel, E., (1991), Marksist Ekonomi Kuramına Giriş,(Çeviren: Ali Ünlü), Ünlü Yayıncılık, İstanbul.
Marx, (1992), Ücretli Emek ve Sermaye, Ücret, Fiyat ve Kar, (Çeviren: Sevim Belli), Sol Yayınları: Ankara.
Özkaplan, N., (1994), "İşsizlik Sigortası Ödeneği İşsiz Kalma Süresini Nasıl Etkiler", 1993 İstihdam Araştırmaları Yıllığı, İş ve İşçi Bulma Kurumu Yayını.
Özşuca Türcan, Ş., (1998), İşsizlik Sigortası ve Emek Piyasası, İmaj Yayıncılık: Ankara.
Polanyi, K., (2000), Büyük Dönüşüm Çağımızın Sosyal ve Ekonomik Kökenleri, (Çeviren: Ayşe Buğra), İletişim Yayınları: İstanbul.
Resmi Gazete, 7.9.1999.
Türkiye İş Kurumu, Ekim Ayı İşsizlik Sigortası Bülteni, http://www.iskur.gov.tr/mydocu/basin_bulteni.html (Erişim tarihi 17 Ekim 2002).
TİSK, (2000), İşsizlik Sigortası Uluslararası Semineri, Ankara.
Türk Harb-İş, (1998), Avrupa'da Sosyal Koruma "Değişim ve Sorunlar" ETUC-ETUI Konferansı, (Çeviri: Başak Çalı, Bülent Piyal, Evren Balta), Ankara.